Menuju Konsensus Baru: Demokrasi dan Pembangunan Manusia di Indonesia
 
RINGKASAN EKSEKUTIF
 
Menuju konsensus baru
Laporan ini menempatkan manusia di garda terdepan. Laporan ini berargumen bahwa kemajuan dalam pembangunan manusia bukan hanya sekedar tujuan yang penting untuk dicapai, tetapi juga akan menjadi fondasi untuk demokrasi yang kuat dan mampu mempersatukan bangsa. Pembangunan manusia juga akan mendukung proses transisi menuju sistem ekonomi pasar berlandaskan hukum, yang akan menjamin pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan. Untuk negara Indonesia yang tidak hanya sangat luas tetapi juga terdiri dari beragam suku dan budaya, kemajuan pembangunan manusia hanya akan tercapai melalui proses konsultasi yang berlangsung terus menerus di tingkat nasional dan di tingkat daerah –menuju tercapainya konsensus baru dan komitmen bersama untuk pembangunan manusia.

Sebelum terjadi krisis ekonomi, Indonesia telah mencapai kemajuan pesat dalam berbagai aspek pembangunan manusia. Sejak tahun 1975 hingga pertengahan tahun 1990-an, Indeks Pembangunan Manusia (IPM) terus meningkat, sampai terjadinya penurunan yang sangat tajam pada tahun 1998. Tetapi IPM hanya mengungkapkan sebagian aspek saja. Jika IPM juga memasukkan penilaian atas upaya-upaya dalam penegakan hak asasi manusia dan kebebasan, maka peningkatannya akan terlihat kurang mengesankan, karena selama tiga dekade kekuasaan rezim Orde Baru Indonesia dipaksa untuk menukar kebebasan politik dengan kemajuan ekonomi.

Laporan Pembangunan Manusia di tingkat nasional ini bertujuan untuk melihat dengan lebih mendalam transisi demokrasi dan ekonomi yang sedang dialami Indonesia, untuk menunjukkan betapa sulitnya bagi Indonesia untuk mempertahankan tingkat kemajuan ekonomi yang pernah dicapainya, atau untuk mengkonsolidasikan demokrasi, kecuali jika Indonesia dapat mewujudkan komitmen yang kuat terhadap pembangunan manusia. Suatu konsensus terhadap pentingnya pembangunan manusia yang disepakati oleh semua daerah akan menjadi perekat dan pemersatu bangsa.

Keberhasilan dan tantangan
Selama lebih dari tiga dekade yang lalu, Indonesia telah mencatat prestasi yang mengesankan dalam pembangunan manusia. Kemajuan dicapai di berbagai bidang, mulai dari pengurangan kemiskinan dan kesenjangan pendapatan hingga peningkatan harapan hidup dan kemampuan membaca dan menulis. Angka kematian bayi, misalnya, menurun tajam sejalan dengan peningkatan akses terhadap sarana kesehatan dan sanitasi. Pada periode yang sama, juga terjadi peningkatan peranan perempuan: perbedaan rasio pria-wanita di berbagai tingkat pendidikan semakin mengecil dan kontribusi wanita dalam pendapatan keluarga juga semakin membesar. Sementara itu, ketimpangan antar propinsi semakin menipis.

Krisis yang terjadi secara mendadak dan diluar perkiraan pada akhir dekade 1990-an merupakan pukulan yang sangat berat bagi pembangunan Indonesia. Bagi kebanyakan orang, dampak dari krisis yang terparah dan langsung dirasakan, diakibatkan oleh inflasi. Antara tahun 1997 dan 1998 inflasi meningkat dari 6% menjadi 78%, sementara upah riil turun menjadi hanya sekitar sepertiga dari nilai sebelumnya. Akibatnya, kemiskinan meningkat tajam. Antara tahun 1996 dan 1999 proporsi orang yang hidup di bawah garis kemiskinan bertambah dari 18% menjadi 24% dari jumlah penduduk. Pada saat yang sama, kondisi kemiskinan menjadi semakin parah, karena pendapatan kaum miskin secara keseluruhan menurun jauh di bawah garis kemiskinan.

Dampak krisis terhadap wanita dan anak-anak tampaknya jauh lebih buruk. Bagi kebanyakan keluarga di mana sebelum krisis laki-laki dan perempuan sama-sama bekerja, kini perempuan terpaksa memperpanjang jam kerjanya karena kaum laki-laki telah kehilangan pekerjaan. Penurunan pendapatan keluarga juga menurunkan akses terhadap pelayanan kesehatan dan pelayanan dasar lainnya. Disamping itu, juga terjadi peningkatan kasus kekerasan di dalam rumah tangga yang disebabkan oleh tekanan ekonomi akibat krisis.

Dampak keseluruhan dari krisis juga tercermin dari penurunan IPM Indonesia. Penurunan ini sebagian besar disebabkan oleh anjloknya pendapatan riil secara tajam. Sementara itu, walaupun indeks kemiskinan manusia (IKM) tetap stabil, terjadi penurunan akses terhadap pelayanan kesehatan secara signifikan.

Setelah krisis ekonomi terjadi, Indonesia harus menghadapi berbagai tantangan serius dalam pembangunan manusia. Dalam jangka panjang, kinerja berbagai pelayanan umum diperkirakan akan memburuk. Keputusan untuk menalangi utang perbankan membawa pemerintah kedalam jebakan utang yang sangat menyulitkan. Secara sederhana, dapat dikatakan bahwa semua penduduk ikut menanggung beban yang lebih berat. Karena mereka harus membayar pajak yang lebih tinggi, sementara kualitas pelayanan umum yang diterima menurun.

Dalam jangka pendek, kondisi anggaran yang ketat mengancam anggaran di bidang sosial. Padahal setiap pengurangan anggaran untuk bidang sosial akan membawa implikasi jangka panjang yang serius. Apalagi, memang sejak dulu tingkat pengeluaran untuk bidang sosial di Indonesia selalu tertinggal jauh di bawah negara-negara tetangganya, sedangkan jumlah penduduk yang rawan terhadap kemiskinan, yaitu yang berada di dekat ambang batas garis kemiskinan, cukup banyak.

Konsolidasi demokrasi Indonesia
Indonesia telah mengalami beberapa bentuk pemerintahan dengan nuansa demokrasi yang berbeda-beda. Perubahan yang terbaru adalah jatuhnya rejim Orde Baru yang otokratis dan suksesnya pemilihan umum pada bulan Juni 1999. Apakah peristiwa ini hanyalah merupakan suatu ayunan pendulum, yang akan segera diikuti dengan ayunan ke arah sebaliknya? Sesungguhnya tidak ada alasan untuk segera berpuas diri: sepanjang abad ke-20 telah terjadi lusinan perubahan bentuk pemerintahan demokratis yang terhapus begitu saja oleh kudeta dan pengambilalihan kekuasaan oleh militer. Namun, arus pasang sejarah kini berada pada arah sebaliknya. Sekarang, dengan bergabungnya Indonesia ke dalam kelompok negara-negara demokratis, maka proporsi penduduk dunia yang menikmati pemerintahan yang demokratis meningkat menjadi 63%.

Meskipun demikian, demokrasi di Indonesia masih rapuh. Partai-partai politik masih lemah dan kurang berpengalaman. Beberapa propinsi bahkan harus menghadapi persoalan pelik sehubungan dengan terjadinya berbagai konflik sosial. Itu pun masih ditambah lagi dengan rencana ambisius pemerintah untuk melaksanakan desentralisasi yang akan membuat urusan pemerintahan menjadi lebih kompleks.

Partai-partai politik masih lemah karena belum berlandaskan pada prinsip-prinsip atau garis kebijakan yang jelas. Mereka masih lebih bertumpu pada kepentingan-kepentingan golongan dan kharisma segelintir orang. Oleh karenanya, perubahan-perubahan koalisi pemerintahan tampaknya hanya akan menghasilkan pilihan-pilihan yang serupa dari susunan kelompok elit yang terbatas. Secara umum, pembentukan partai di negara ini juga masih sangat lemah, sehingga hanya ada sedikit saluran yang dapat digunakan oleh masyarakat untuk memberikan tekanan-tekanan kepada lembaga-lembaga negara, khususnya jajaran birokrasi pemerintahan.

Dalam kondisi seperti ini, masyarakat akan cenderung untuk menyalurkan rasa frustrasi mereka melalui berbagai cara. Di negara yang sangat besar dan terdiri dari beragam etnis, selalu ada potensi bahaya dimana konflik ketenagakerjaan, pertanahan, atau konflik atas sumber daya alam akan muncul ke permukaan sebagai konflik antar etnis dan konflik antar agama. Ketika pemerintahan Orde Baru runtuh, terbuka format politik baru yang memungkinkan pemunculan kembali berbagai pertikaian yang terjadi di masa lampau. Munculnya berbagai konflik ini akan menimbulkan dampak yang sangat buruk, yaitu menurunnya kepercayaan kepada lembaga-lembaga politik yang akan membahayakan keberlanjutan masa depan reformasi ekonomi Indonesia.

Salah satu pilihan yang paling praktis bagi Indonesia adalah untuk sekali lagi berlindung dibalik satu figur tunggal yang kharismatik. Namun pilihan ini justru bisa menjadi lebih berbahaya. Bukannya menjamin persatuan bangsa, dengan dukungan militer, seorang otokrat akan cenderung untuk menumbuhkan resistensi yang kuat, yang justru bisa merusak persatuan nasional di negara kepulauan ini untuk selama-lamanya. Implikasi ekonomi yang ditimbulkan juga tidak kurang menakutkan. Perusahaan-perusahaan internasional yang menjadi sandaran ekonomi Indonesia saat ini, juga menghadapi tekanan berat dari konsumen berkaitan dengan hak-hak pekerja. Jika rangking pelaksanaan hak asasi di Indonesia merosot di mata masyarakat internasional, kondisi ekonomi Indonesia juga akan merosot. Saat ini, pembangunan manusia yang berlandaskan pada demokrasilah yang akan memberikan keuntungan ekonomi.

Memahami transformasi Indonesia
Hingga terjadinya krisis ekonomi pada tahun 1997, Indonesia merupakan salah satu keajaiban ekonomi di Asia Tenggara dengan keberhasilan dalam memadukan pertumbuhan yang tinggi dengan distribusi pendapatan yang merata. Keberhasilan ini dicapai melalui revolusi hijau, khususnya untuk tanaman padi di pertengahan dekade 1970-an, diikuti dengan ekspansi industri padat karya yang sangat cepat pada pertengahan dekade 1980-an, dan kemudian dengan semakin kokohnya industri pengolahan yang berbasis ekspor pada dekade 1990-an.

Sejak awal, Indonesia telah diuntungkan dengan adanya distribusi pendapatan yang relatif merata. Di pedesaan, hal ini dimungkinkan karena secara tradisional kepemilikan tanah terpecah-pecah. Namun daerah perkotaan tidaklah lebih makmur. Walaupun pendapatan nominal di wilayah perkotaan tampak lebih tinggi, tetapi penduduknya harus membayar biaya perumahan yang lebih tinggi pula.

Secara umum distribusi pendapatan yang relatif rendah ini mampu dipertahankan. Bahkan pada akhir tahun 1980-an, ketika rata-rata pertumbuhan mencapai lebih dari 8% per tahun, ketimpangan pendapatan tidak meningkat secara mencolok. Sementara itu, tingkat pendidikan dan kesehatan terus meningkat, yang sebagian merupakan hasil usaha pemerintah untuk mempertahankan anggaran pembangunan meskipun pendapatan negara berfluktuasi mengikuti harga minyak. Kebijakan pangan pemerintah juga membantu mengurangi kemiskinan dan ketimpangan pendapatan. Di satu pihak ditetapkan harga dasar untuk mendukung petani, di lain pihak ditetapkan harga pada tingkat yang pantas bagi konsumen di perkotaan. Kombinasi dari pertumbuhan ekonomi yang cepat dan distribusi pendapatan yang merata menghasilkan penurunan angka kemiskinan yang signifikan, dari sekitar 40% pada tahun 1976 menjadi sekitar 11% pada tahun 1996.

Walaupun demikian, ketika memasuki pertengahan tahun 1990-an, telah terlihat tanda-tanda bahwa tahun keemasan pertumbuhan ekonomi Indonesia semakin memudar. Ada dua kelompok permasalahan utama yang dihadapi: perubahan struktur produksi dan perubahan kondisi ekonomi makro.

Struktur produksi yang berubah
Struktur produksi yang telah dibangun Indonesia tidak lagi dapat diandalkan untuk menghasilkan pertumbuhan yang stabil. Baik sektor pertanian maupun sektor industri pengolahan tidak akan dapat tumbuh sebagaimana sebelumnya.

Stagnasi di sektor pertanian – Salah satu ciri penting dari periode terdahulu adalah produktivitas pertanian yang terus menerus meningkat. Tetapi dengan makin menyempitnya lahan garapan, akan sulit untuk terus mendorong produksi padi.

Dominasi produksi padat modal – Banyak industri, termasuk tekstil, produk kayu dan pangan menjadi lebih padat modal.

Melambatnya pertumbuhan ekspor – Menjelang akhir 1980-an, kondisi perdagangan dunia menjadi semakin sulit. Hal ini diakibatkan oleh resesi yang terjadi di negara-negara importir, dan peningkatan kompetisi dari negara-negara yang ekonominya juga berbasis pada upah pekerja yang rendah.

Pertumbuhan pasar tenaga kerja formal – Meningkatnya proporsi pekerja formal telah mengangkat isu-isu baru berkaitan dengan perlindungan sosial. Tanpa adanya jaminan bagi para penganggur, orang-orang yang kehilangan pekerjaan harus beralih ke sektor informal atau pertanian, sehingga ketrampilan yang telah mereka miliki akan secara perlahan-lahan terlupakan.

Kondisi ekonomi-makro baru
Pada saat yang sama Indonesia semakin terbuka terhadap permintaan dan perubahan-perubahan di pasar uang internasional.

Tabungan dan investasi - Pada dekade 1990-an rasio antara tabungan dan investasi di Indonesia mencapai titik tertinggi, yaitu sekitar 29%. Investasi yang lain tentunya harus berasal dari luar negeri, dengan risiko yang sangat besar untuk menguap sewaktu-waktu.

Pengaturan nilai tukar – Dengan semakin besarnya ketergantungan Indonesia pada modal asing, maka nilai tukar dan angka pertumbuhannya akan cenderung untuk makin berfluktuasi.

Kebijakan moneter dan fiskal – Upaya pengendalian inflasi lebih terfokus pada pembatasan pengeluaran publik yang akan membawa implikasi serius terhadap pembangunan manusia. Mungkin akan lebih baik untuk menerima tingkat inflasi lebih tinggi, yang tidak akan terlalu berpengaruh buruk pada golongan miskin dibandingkan pengurangan pelayanan publik.

Membangun kembali keajaiban Indonesia
Jika Indonesia ingin meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan juga meningkatkan pembangunan manusia, maka keduanya harus sekaligus dibangun dalam suatu struktur ekonomi yang berbeda. Sejauh ini pemerintah tetap bertahan untuk tidak menutup diri dari tekanan-tekanan globalisasi dan menunjukkan komitmen yang kuat untuk mempertahankan rejim yang terbuka. Ini merupakan satu-satunya pilihan yang layak. Jika Indonesia ingin maju secara ekonomi, Indonesia harus terlibat dalam putaran ketiga diversifikasi industri dengan menapak ke jenjang teknologi yang lebih tinggi dan menghasilkan barang-barang dengan kandungan produktivitas yang lebih tinggi pula. Sebagian besar inovasi tersebut akan datang dari rangsangan investasi asing dan proses alih teknologi.

Dengan mengadopsi sistem ekonomi yang terbuka dan lebih padat modal, hampir dapat dipastikan bahwa Indonesia akan mengalami peningkatan ketidakmerataan pendapatan. Terlebih lagi, jika pola distribusi kegiatan industri yang ada saat ini tetap dipertahankan, dimana sebagian besar lokasi industri terkonsentrasi di Jawa. Dalam kondisi seperti ini, ketimpangan antar propinsi dan antar kabupaten juga akan cenderung meningkat.

Untuk membangkitkan kembali keajaiban ekonomi yang pernah dicapainya, Indonesia tidak hanya harus mampu mencapai tingkat produktivitas yang lebih tinggi, tetapi juga harus melakukannya dalam lingkungan sosial dan politik yang stabil di mana perusahaan-perusahaan yang produktif dapat beroperasi. Kedua tujuan tersebut dapat dicapai melalui satu kebijakan mendasar, yaitu investasi secara substansial dan berkelanjutan dalam pembangunan manusia. Tanpa tenaga kerja yang memiliki kualifikasi yang tinggi, Indonesia tidak akan mampu untuk mengambil keuntungan, bahkan dari tingkatan yang paling rendah dari suatu proses produksi yang berbasis pada teknologi tinggi. Selain itu, tanpa menetapkan standar kesehatan dan pelayanan sosial yang lebih baik, berbagai kerusuhan sosial tampaknya akan sulit dihindari.

Untuk itu, diperlukan investasi yang lebih besar di bidang pendidikan. Indonesia hanya membelanjakan sekitar 1,4% dari GNP-nya untuk sektor pendidikan, dibandingkan dengan rata-rata global yang mencapai 4,5%. Kesehatan juga harus menjadi prioritas. Ini bukan sekedar menjawab pertanyaan tentang bagaimana menyediakan pelayanan kesehatan yang lebih baik, tetapi beberapa kebutuhan yang lebih mendasar seperti sanitasi ternyata belum terpenuhi. Hal ini bukan saja akan berdampak pada kesehatan tetapi juga pada standar gizi anak Indonesia. Isu lain yang muncul adalah kebutuhan akan perlindungan sosial, khususnya berbagai bentuk jaminan sosial bagi orang yang tidak mendapat pekerjaan.

Indonesia kini harus mengejar ketertinggalannya dalam pembangunan manusia, meskipun sedang berada dalam jerat utang, harus melakukan restrukturisasi ekonomi, dan harus menghadapi lingkungan ekonomi yang lebih kompetitif dan tidak stabil. Kuncinya, bagaimanapun juga, adalah mengenali keterkaitan antara berbagai isu sosial, ekonomi dan politik, serta mengetengahkan permasalahan tersebut untuk mendapat perhatian yang lebih luas dari masyarakat.

Pengutamaan manusia: Kesepahaman dalam kerangka desentralisasi
Indonesia sangat memerlukan konsensus sosial baru, karena telah terjadi pergeseran yang fundamental dalam tata nilai dan persepsi masyarakat. Disamping itu, juga muncul berbagai harapan, dimana berjuta-juta orang merasakan adanya kemungkinan untuk mendapatkan masa depan yang berbeda baik bagi dirinya maupun bagi Indonesia. Mereka kini menjadi lebih sadar akan hak-hak mereka, bukan saja hak di bidang politik tetapi juga hak di bidang ekonomi, misalnya atas pangan, kesehatan, atau pekerjaan. Ketika masyarakat menekankan identitas kedaerahan dan identitas etnisnya, mereka tidak sekedar menuntut otonomi atau kebebasan politik yang lebih besar, tetapi mereka juga menyuarakan bahwa sebagian dari hak sosial dan ekonomi dasar mereka belum terpenuhi.

Bagaimana pemerintah Indonesia dapat memenuhi tuntutan akan berbagai hak tersebut? Keraguan yang sama juga muncul di negara-negara miskin di seluruh dunia, di mana promosi bagi pemenuhan hak-hak ekonomi terbentur pada pertanyaan yang sulit mengenai siapa yang berkewajiban untuk memenuhi tuntutan akan hak-hak tersebut. Tetapi perlu disadari bahwa tidak semua hak harus berpasangan dengan kewajiban yang terkait. Pendekatan yang lebih baik adalah dengan memandang bahwa tuntutan akan hak merupakan langkah awal menuju upaya pemenuhannya dan merupakan bentuk pencarian pengakuan akan hak tersebut, guna memperoleh dukungan lebih lanjut.

Di masa mendatang, sebagian besar dari hak-hak tersebut harus dipenuhi di tingkat kabupaten. Indonesia telah memulai program desentralisasi yang cukup radikal yang telah menimbulkan banyak permasalahan yang cukup rumit, khususnya tentang hubungan keuangan antara pusat dan daerah, dan juga kemungkinan melebarnya jurang ketimpangan jika kabupaten-kabupaten yang lebih kaya maju sangat pesat, meninggalkan kabupaten-kabupaten lainnya.

Bagaimana Indonesia dapat menjamin bahwa desentralisasi benar-benar akan menjadi perekat bagi persatuan nasional dan memperkuat komitmen nasional terhadap pembangunan manusia? Salah satunya adalah dengan membuat konsensus sosial baru: suatu kesepakatan bahwa semua orang Indonesia, sebagai warga negara Indonesia, berhak atas suatu standar pembangunan manusia yang telah menjadi kesepakatan nasional. Dengan adanya kesepakatan ini, perbedaan budaya daerah dan keberagaman etnik bukan lagi menjadi elemen pembeda yang dapat menyebabkan perpecahan di dalam masyarakat, namun akan menjadi unsur pembangun bangsa yang kuat dan solid.

Konsensus tersebut haruslah didasarkan pada misi yang jelas mengenai pentingnya pembangunan manusia, dengan menggarisbawahi pentingnya kemitraan antara pemerintah pusat dan daerah.

Konsensus ini juga harus berlandaskan pada standar yang akan menjadi arahan bagi semua kabupaten. Pendekatan terbaik adalah dengan mengadopsi standar-standar dan norma-norma internasional yang telah disepakati pada serangkaian konferensi Perserikatan Bangsa-Bangsa yang diadakan pada dekade 1990-an, misalnya mengenai kemiskinan, pendidikan, ketimpangan gender dan kesehatan.

Indonesia telah memasukkan sebagian besar dari kesepakatan-kesepakatan tersebut ke dalam dokumen-dokumen perencanaan nasional. Kini, sasaran-sasaran tersebut dapat dijadikan sasaran-sasaran tingkat daerah, dimana sekaligus dapat ditambahkan berbagai sasaran universal penting lainnya, misalnya untuk mencapai 100% melek huruf, dan 100% akses terhadap air bersih. Kemungkinan lain adalah dengan memasukkan target yang telah ditetapkan Indonesia untuk mencapai wajib belajar pendidikan dasar sembilan tahun.

Hasil ektrapolasi dari perkembangan terakhir menunjukkan bahwa pada tingkat nasional, Indonesia akan mampu mencapai target-target tersebut sesuai dengan target internasional, yaitu pada tahun 2015. Namun jika dilihat lebih rinci kondisi per daerah maka gambaran yang diperoleh menjadi kurang optimis: untuk kasus kemiskinan, contohnya, 18 propinsi tidak akan mencapai target waktu tahun 2015 tersebut. Hal ini memperlihatkan pentingnya membuat kesepakatan untuk pembangunan manusia. Jika hal ini dianggap sebagai hak-hak dasar, maka tentunya hak-hak tersebut harus dapat dicapai oleh seluruh bangsa Indonesia.

Nilai-nilai dan norma-norma yang demokratis hanya dapat muncul dari konsultasi yang mendalam dan terus-menerus, khususnya karena keputusan yang penting ini berada di tangan lebih dari tiga ratus kabupaten yang tersebar di wilayah kepulauan yang sangat luas. Salah satu cara untuk menggerakkan pemikiran ini adalah dengan menyelenggarakan suatu ‘National Social Summit’ -untuk menyepakati standar-standar nasional, kewajiban-kewajiban setiap daerah, dan rencana tindakan yang diperlukan.

Ringkas kata, Indonesia menghadapi tantangan-tantangan yang berat dan beragam: bagaimana mengkonsolidasikan demokrasi, mengatasi konflik-konflik di daerah, dan menggerakkan kembali roda perekonomian. Namun semuanya mempunyai kesamaan. Semuanya hanya dapat dicapai jika didasarkan pada nilai-nilai bersama dan suatu konsensus baru, yaitu suatu komitmen bersama untuk pembangunan manusia.
 

Related News:
 
  Ringkasan Eksekutif (Bahasa Version)